El contralor de los actos electorales internos de los partidos politicos
LAS ELECCIONES PRIMARIAS I.- IMPORTANCIA DEL TEMA. El desarrollo del
tema relacionado con las elecciones primarias está
íntimamente vinculado con el de la democratización interna
de los partidos políticos. Este tema no ha merecido una
adecuada regulación en la legislación de la mayoría de los
países latino-americanos y ha sido poco desarrollado a
nivel de estudios doctrinarios sistemáticos. Reviste, sin
embargo una gran importancia.- En efecto, la aparición y el
desenvolvimiento de los partidos políticos, que llegan a
adquirir en la mayoría de los Estados la exclusividad en la
postulación de candidaturas, determina que entre elector y
elegido se erija una nueva entidad que limita de manera
considerable la libertad de elegir.- Para que el candidato
pueda ser votado por sus electores, debe ser previamente
seleccionado como candidato por su partido. Adquiere,
entonces, enorme importancia el contralor del
procedimiento mediante el cual se lleva a cabo esta
selección interna. Se plantea la cuestión de decidir si esa
selección interna debe o no ser regulada jurídicamente con
el mismo criterio que preside el contralor de los actos
La importancia del tema se acrecienta si nos
encontramos, además, en presencia de un régimen
electoral basado en el sistema de lista cerrada y
bloqueada, que no deja, por tanto, al elector ninguna
posibilidad de sustituir o añadir nombres en la lista por la
cual está votando. Surge, entonces, a la luz, en toda su
dimensión, la trascendencia que tiene la vigencia de un
sistema normativo que asegure que, en la postulación de
los candidatos imperen, también, procedimientos
democráticos. De poco sirve extremar las garantías que
aseguren la pureza del sufragio y la libertad del elector, si
esa libertad no va acompañada de normas que aseguren
que en la selección de los candidatos por los cuales puede
inclinarse el elector, se han observado, también,
procedimientos democráticos. Si no existen actos
electorales internos o, en caso de existir, si están viciados
por el fraude o la violencia, ese vicio de origen no se
subsana por el hecho de que la elección de los candidatos
que cada partido presenta al cuerpo electoral esté rodeada
de garantías y sea debidamente controlada.
II LOS PARTIDOS POLITICOS EN LA NORMATIVA URUGUAYA
En la base del sistema electoral uruguayo,
impregnándolo totalmente, se encuentra el principio del
doble voto simultáneo. ¿En qué consiste?. En considerar
que la elección, antes que una pugna entre candidatos y
por encima de ella, es una competencia entre partidos
políticos. En base a ello se entiende que el elector, al emitir
el sufragio, está expresando primordialmente su
preferencia por un partido político frente a los demás que
concurren a la elección y sólo secundariamente, su
voluntad de elegir a determinados candidatos de ese
partido (los que figuran en la lista impresa por la cual está
sufragando).- Eso explica la exigencia de que la lista de
candidatos esté precedida del lema (nombre) del partido, lo
que ha llevado a calificar el sistema, como el de la “ley de
lemas”. El elector emite un solo voto. Pero ese voto tiene
un doble efecto: favorece en primer lugar al partido por el
cual el votante está sufragando. Beneficia en segundo
término a los candidatos del partido en favor de los cuales
El sistema del doble voto simultáneo permite a
cada uno de los partidos políticos proponer al cuerpo
electoral pluralidad de listas de candidatos a los mismos
cargos electivos sin que esa pluralidad provoque como
consecuencia retacear el número de cargos que al partido
han de corresponder en la elección. Y ello porque al
momento de adjudicar los cargos que están en juego, para
determinar los que corresponden a cada partido, se
acumulan, es decir, se suman, todos los que puedan haber
obtenido las listas de candidatos que concurrieron a la
elección bajo un mismo lema partidario. En esa etapa de
adjudicación. la primer operación a realizar es determinar
cuantos escaños corresponden a cada partido en
proporción a la suma de los votos obtenidos por las
distintas listas que el partido ofreció a la ciudadanía.-
Determinado el número de cargos que obtuvo el partido se
distribuyen entre las diversas listas del mismo, también en
forma proporcional a los votos obtenidos por cada una de
La posibilidad que cada partido tiene de concurrir a
la elección con pluralidad de listas para los mismos cargos
ofrece a las diferentes agrupaciones que lo integran una
amplia libertad para la postulación de candidaturas, no
dependiendo para hacerlo de la cúpula partidaria.- Le basta
a una agrupación política con obtener de la autoridad
partidaria su reconocimiento y por ende el derecho a usar
el lema partidario (nombre del partido), para adquirir,
conjuntamente con ese derecho, el de postular sus propias
candidaturas a los órganos electivos nacionales o
departamentales. Ese derecho sólo se ve limitado, a partir
de la reforma constitucional de 1996, con referencia a la
candidatura a la Presidencia de la República, porque dicha
reforma impuso el candidato único por partido político.
La aplicación del principio del doble voto
simultáneo y la pluralidad de listas por partido para los
mismos cargos que el mismo permite, termina haciendo
coincidir en un mismo acto lo que en otros sistemas se
desdobla en elecciones primarias y generales. En el
régimen uruguayo cada partido somete a consideración de
la ciudadanía una pluralidad de candidaturas para los
mismos cargos. El elector, en el mismo acto en que
expresa su voluntad a favor de un partido para la
integración de los diferentes órganos electivos, dirime,
simultáneamente, el pleito interno entre los diversos
candidatos del partido que aspiran a ocupar los cargos
electivos que al partido puedan corresponder.
III) EL ANALISIS HISTORICO
El proceso electoral uruguayo tiene a los Partidos
Políticos como protagonistas necesarios.- No se admiten
en Uruguay las candidaturas independientes.-
En la historia institucional del país asistimos a una
creciente regulación de la vida partidaria que culmina con la
reforma constitucional plebiscitada afirmativamente en
1) Aunque actúan en Uruguay desde el comienzo
de su historia como país independiente, durante el siglo
XIX las normas constitucionales no contienen referencia
alguna a los Partidos Políticos. El texto constitucional de
2) Merece señalarse como innovación trascendente
la sanción de la ley de 11 de julio de 1910 que introduce el
doble voto simultáneo, que como dijimos anteriormente
constituye la base, hasta el día de hoy, del sistema
3) Las reformas constitucionales que se aprueban
con posterioridad - en 1917, 1934, 1942 y 1952- aunque se
abstienen de regular la vida interna de los partidos
políticos, presuponen su existencia al establecer la
organización institucional del Estado- Contienen normas
expresas que procuran dejar en manos de los partidos
políticos la integración del Poder Ejecutivo y de ambas
4) En la reforma introducida en 1967 aparecen por
primera vez en la Constitución normas que dicen relación
con la vida interna de los Partidos Políticos. En el artículo
que consagra las bases del sufragio se incorpora un
numeral que, luego de establecer que el Estado debe velar
por asegurar a los Partidos la más amplia libertad, agrega
que estos deben ejercer efectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridades y dar la máxima publicidad a sus Cartas Orgánicas y Programa de Principios, en forma tal que el ciudadano pueda conocerlos ampliamente.- La inclusión de esta norma ha permitido
sostener, con razón, que implica la exigencia obvia de que
los partidos tengan autoridades electivas, que el mandato
de éstas sea por un término razonable, que el acto electoral
sea libre y que esté sujeto a un efectivo contralor. Ha hecho
posible concluir que si un partido no tiene autoridades
electas democráticamente los órganos de la justicia
electoral pueden, sin necesidad de nueva previsión legal
expresa, negarse a registrar la denominación partidarias y
los nombres de las personas que componen sus
autoridades ejecutivas nacionales y locales.
5) Llegamos así a la reforma constitucional
plebiscitada en diciembre de 1996.- En ella se incorporan a
la Constitución normas en materia de elecciones internas
de los partidos políticos que modifican radicalmente el
régimen vigente con anterioridad.- Para que pueda
entenderse el alcance de esas modificaciones debo
explicar como se organizaban los partidos políticos y se
postulaban las candidaturas antes de la reforma
IV) LA ORGANIZACIÓN INTERNA DE LOS PARTIDOS POLITICOS ANTES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1996.-
La inexistencia de una ley de Partidos Políticos
provocaba, antes de la reforma constitucional de 1996, que
su organización quedara librada a lo que estableciera su
propio Estatuto.- En lo referente a la elección de sus
autoridades y a la postulación de candidaturas el régimen
1) Cada Partido Político se daba, mediante la
aprobación de su propia Carta Orgánica, la estructura que
consideraba más conveniente, con la única limitación
derivada del texto constitucional incorporado en la reforma
de 1966, señalado precedentemente, que le obligaba a
ejercer efectivamente la democracia interna en la elección
El Tribunal Electoral Nacional –la Corte Electoral-
ninguna competencia tenía para intervenir en la
organización interna del partido ni en el juzgamiento de sus
elecciones internas.- De acuerdo a lo previsto en las
diferentes Cartas Orgánicas, algunos de los Partidos
elegían sus órganos deliberantes (Asambleas o
Convenciones) en forma tácita y concomitante con las
elecciones nacionales y en base a los votos obtenidos por
las diversas listas a la Cámara de Representantes, en tanto
otros llevaban a cabo elecciones internas, previas a la
elección nacional, con el fin de elegir las autoridades
partidarias, elecciones internas que, como señalé, eran
organizadas y juzgadas por los propios órganos partidarios.
2) Se reconocía a las autoridades partidarias la
facultad discrecional de administrar el lema partidario.-
¿Qué contenido tiene esta facultad?.- Lema partidario,
según la definición legal, es el nombre del Partido Político.
Administrar el lema partidario implica decidir
discrecionalmente si se reconoce o no a una agrupación
partidaria el derecho a funcionar dentro del partido y
participar en la elección dentro del mismo, lo cual adquiere
enorme trascendencia si se tiene presente el sistema del
doble voto simultáneo que permite al partido presentar
multiplicidad de candidaturas para los mismos cargos.
3) En lo que dice relación con la postulación de
candidaturas, cada agrupación política reconocida por la
respectiva autoridad partidaria, tenía plena libertad y
discrecionalidad para elegir sus candidatos a ambas
Cámaras del Poder Legislativo, a la Intendencia y Junta
Departamental, e incluso, a la Presidencia y Vice-
Presidencia de la República con la única limitación que
podía auto-imponerse el Partido por así establecerlo su
propia Carta Orgánica.- No existía ningún tipo de contralor
impuesto por el Estado y encomendado al Tribunal
Electoral, sobre el procedimiento que el Partido o la
Agrupación reconocida por el Partido debía observar para
seleccionar los candidatos a incluir en la lista que
V) LA ORGANIZACIÓN INTERNA DE LOS PARTIDOS A PARTIR DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1996-
La reforma constitucional de 1996 modificó el
régimen de elección del Poder Ejecutivo y estableció la
candidatura única por Partido Político a la Presidencia de la
República.- De acuerdo al texto constitucional esa
candidatura única debe emanar de elecciones internas
cuya reglamentación se encomendó al legislador,
exigiéndose, a tal efecto, un quorum de dos tercios del total
de componentes de cada Cámara.- El constituyente
contempló por vía de Disposiciones Transitorias las bases
a las cuales debían ajustarse esas elecciones, llamadas
internas, antes de que se dictara la referida ley.-
La ley reglamentaria se sancionó en diciembre de
1998.- La Corte Electoral completó, por vía de
reglamentación que dictó en enero de 1999, aspectos de la
elección que la ley no había contemplado.- Como resultado
de este proceso normativo, las bases de estas elecciones
de los Partidos Políticos, llamadas internas, son las que se
1) Deben realizarse, en forma simultánea, el último
domingo del mes de junio del año en que se celebran las
elecciones nacionales por todos los Partidos Políticos que
concurran a estas últimas.- La consecuencia importante
que se extrae de este precepto es que no puede participar
en la elección nacional un partido político que no se haya
presentado en las elecciones primarias simultáneas de
junio.- La simultaneidad impide que el elector que con su
voto está incidiendo en la elección de autoridades y de
candidatos de un partido, pueda hacerlo, también en otro.
2) Esas elecciones son organizadas y juzgadas
por la Corte Electoral y no por cada partido político.- Es al
Tribunal Electoral a quien corresponde instalar las Mesas
Receptoras de Votos, escrutar los votos emitidos y
proclamar el resultado de la elección dentro de cada
partido.- Al sancionar la Ley reglamentaria del texto
constitucional el legislador atribuyó expresamente a la
Corte Electoral el conocimiento de todo lo relacionado con
los actos y procedimientos electorales referentes a las
elecciones internas de los partidos políticos, la erigió en
juez de dichos actos y procedimientos y le confirió la
calidad de juez de alzada de las decisiones adoptadas por
los órganos partidarios en materias relacionadas con las
elecciones internas. Atribuyó, así mismo, a la Corte
Electoral, el contralor de la integración de las convenciones
partidarias, nacionales y departamentales, y de sus
procedimientos y votaciones, cuando dichas convenciones
deban proceder a elegir los candidatos a la Presidencia o
Vice-Presidencia de la República o a las Intendencias
3) Participan en la elección todos los inscriptos en
el Registro Cívico Nacional.- Se ha optado en esta materia
por una solución que se destaca por su singularidad
respecto a lo que es corriente observar en el derecho
comparado.- No se requiere para que un ciudadano pueda
intervenir en la elección de autoridades de un partido
político o del candidato a la Presidencia de la República de
ese partido, que tenga la condición de afiliado al mismo.- Al
ingresar al recinto de votación y dentro del cuarto secreto,
el elector decide, en forma secreta, en qué elección de las
diversas que se están llevando a cabo en forma
simultánea, ha de incidir su voto.- Es obvio que sólo puede
participar en una de ellas.- Si al emitir su voto incluyera
listas de más de un partido político su manifestación de
4) El sufragio se emite en forma secreta y no
obligatoria.- Al dictar la ley reglamentaria el legislador optó
por la no obligatoriedad del voto en estas elecciones.- En
Uruguay, la obligatoriedad del voto constituye una de las
garantías del sufragio en materia de elecciones nacionales
y departamentales, de plebiscito y referendum.- Considero
que el no mantener esa obligatoriedad para estas
elecciones, llamadas internas, es una inconsecuencia
porque, si bien se analizan, estas elecciones que el
constituyente ordena efectuar el último domingo del mes de
junio del año en que deben celebrarse las elecciones
nacionales constituyen la primera etapa del proceso
electoral nacional y, también, del proceso electoral
departamental.- Aunque se las denomine internas, son
verdaderas elecciones primarias que, por su singularidad
carecen de precedentes en el derecho comparado, y como
tales deberían estar regidas por las mismas reglas
establecidas para el resto del proceso electoral.
5) Se establece que en un único acto se expresará
el voto por el ciudadano a nominar como candidato único
del Partido a la Presidencia de la República y por las
nóminas de convencionales nacionales y departamentales
de ese Partido que se eligen por el sistema de
representación proporcional- La Disposición Transitoria de
la Constitución preceptuaba la hoja única de votación para
todas estas candidaturas.- Al dictar la ley reglamentaria el
legislador varió esta solución y, en su lugar, estableció que
se votarían en hojas separadas, por un lado el candidato
único a la Presidencia de la República y los candidatos a
las Convenciones Nacionales y, por otro lado, los
candidatos a las Convenciones departamentales.- La ley
reglamentaria fijó en 500 el número de miembros titulares
de las Convenciones Nacionales de cada partido, con igual
número de suplentes, estableció que su mandato se
extendería por el término de 5 años y preceptuó que serían
elegidos en circunscripciones departamentales, al igual que
los Diputados o integrantes de la Cámara de
Representantes.- Respecto a las Convenciones
Departamentales estableció que estarían compuestas por
un número de miembros igual al cuádruple de los que les
corresponda al departamento en la Convención Nacional
con un mínimo de cincuenta y un máximo de doscientos
6) La Disposición Transitoria Letra W de la
Constitución exige para que un ciudadano pueda resultar
electo directamente en la elección interna o primaria como
candidato único de su partido a la Presidencia de la
República, que haya obtenido la mayoria absoluta de los
votos válidos de su partido o que haya superado el
cuarenta por ciento de esos votos válidos y aventajado al
segundo candidato por no menos del diez por ciento de los
referidos votos.- En caso de no obtenerse ninguna de esas
mayorías, el constituyente atribuyó competencia para
postular el candidato único a la Presidencia de un partido a
la Convención Nacional surgida de la elección interna.-
Esta debe decidir por mayoría absoluta de sus integrantes,
en votación nominal y pública controlada por la Corte
Electoral.- El legislador estableció que la Convención
Nacional del partido, con la misma mayoría, sería el órgano
partidario competente para elegir el candidato único a la
7)Respecto a las candidaturas a la Intendencia, la
Constitución establece que los partidos políticos
seleccionarán sus candidatos mediante elecciones internas
que reglamentará la ley sancionada por el voto de los dos
tercios de componentes de cada Cámara.- Mientras esa ley
no se dicte, la Disposición Transitoria Letra Z dispone que
los candidatos de cada Partido serán nominados por su
convención departamental electa en el mismo acto que la
convención nacional.- Se establece que será nominado
quien haya sido más votado por los integrantes del órgano
elector y también, quien lo siguiere en número de votos
siempre que superare el treinta por ciento de los sufragios
emitidos.- La Constitución prevé, así mismo, que la ley por
dos tercios de votos pueda establecer la candidatura única
8)El constituyente previó también, en disposición
transitoria, que quien se presenta como candidato a
cualquier cargo en las elecciones internas, sólo puede
hacerlo por un partido político y queda inhabilitado para
presentarse como candidato a cualquier cargo por otro
partido en las inmediatas elecciones nacionales y
departamentales, que por otra disposición incluída en la
reforma constitucional aparecen separadas en el tiempo en
VI) CONCLUSION.
Como resultado de la reforma constitucional de
1996 cabe concluir que en lo referente a la postulación de
candidaturas a los órganos legislativos nacionales y
departamentales el régimen no ha variado.- Con vistas a la
elección de Cámara de Senadores, Cámara de
Representantes y Juntas Departamentales las
agrupaciones políticas reconocidas por las respectivas
autoridades partidarias mantienen la libertad y
discrecionalidad para postular a sus propios candidatos sin
que en el procedimiento para su selección deban intervenir
los órganos partidarios ni el Tribunal Electoral y sus
No ocurre lo mismo, como se ha visto, en lo que
respecta a las candidaturas a la Presidencia y Vice-
Presidencia de la República y en cuanto a los candidatos a
la Intendencia. Para estos órganos los candidatos deben
emerger, o directamente de la elección en la que interviene
el cuerpo electoral nacional, o indirectamente de las
convenciones nacionales y departamentales surgidas de
esa misma elección.- Por esa razón, reitero, que esa
elección previa, que el constituyente obliga a realizar en el
mes de junio del año en que se celebran las elecciones
nacionales, aunque denominadas internas por el texto
constitucional, son verdaderas elecciones primarias que